一、Z市农业政策性保险基本情况

2024年，Z市在涉农领域审计工作中发现农业政策性保险领域问题相对突出、普遍，本文结合农业政策性保险政策执行机制以及已发现问题分析问题成因并提出政策建议。

截至2023年底，Z市政策性农业保险已覆盖种植业、养殖业、林业等领域，包含小麦、玉米、大豆、育肥猪、农房等17个险种，由市级统一确定的保险机构与涉农企业、农户等被保险人签订保险合同，保费由被保险人缴纳部分资金、政府补贴剩余部分构成，不同险种政府补贴比例介于70%至90%之间。2021-2023年，全市农业政策性保险财政补贴资金规模分别达0.94亿元、1.28亿元、1.24亿元。

政策旨在通过较少财政资金引导社会资本参与农业风险保障，运用保险金融工具为农民筑牢风险防线，提升农业生产抗风险能力，有效缓解农民种粮“靠天吃饭”的困境，助力乡村振兴战略实施。

二、存在的问题及成因分析

（一）基础数据失真，导致资金规模与实际需求脱节

县区农业政策性保险补贴资金规模，依据县级上报的承保计划确定，而承保计划编制依赖当地行业部门提供的耕地保有量、生猪存栏量等基础数据。但受耕地保护目标任务压力影响，部分县（市、区）存在耕地保有量数据虚高问题，农作物种植面积数据与实际情况偏差较大，如3个县（市、区）水稻种植规模连续3年未发生变化，直接造成财政部门下达的资金规模与实际需求不匹配。

按照相关规定，未能及时拨付补贴资金的县区，市级财政部门将收回其直接拨付资金权限，并扣减下年度省市补贴规模。在此压力下，县级财政部门为加快资金拨付进度，放松了监管要求，即便按政策留存原始保单等资料，也未对海量原始保单进行实质性核对与严格监管。

（二）行政资源不足，造成监管工作难以有效落实

根据历年保险实施方案，实际承保数据审核职责由农业部门承担，具体工作交由镇办农业综合服务中心（以下简称“农综中心”）负责。但农综中心同时承担农林水生态环境保护等多部门职责，“上面千条线、基层一根针”的矛盾突出，人员力量不足，难以满足海量承保数据审核需求。

气候灾害引发的农业报损往往较为集中，进一步加大了基层行政人员对承保机构“五公开、三到户”政策落实情况的监管难度，导致镇级监管流于形式，仅对承保机构保单进行机械盖章背书，未发挥实质性监管作用。

（三）监管措施松懈，形成套取财政补贴的漏洞

以种植业保险为例，水稻、小麦、玉米、马铃薯、油料作物保费统一为每亩15元，其中投保人自缴3元、财政补贴12元。部分保险机构为完成上级下达的投保任务，违规免除投保人自缴保费；甚至在无真实客户投保的情况下，伪造交易记录，自行垫付每亩3元的自缴保费，套取12元财政补贴，每亩净盈利9元，且不存在赔付风险。

保险机构套取补贴主要通过两种方式：一是虚增保险标的，即虚增投保面积，此类行为多由保险机构与农业企业串通实施，如在农业园区专项审计调查中发现，10个县（市、区）存在农业园区投保面积大于实际面积问题，Z县某渔业园区实际养殖面积仅50亩，2022年投保面积却达1000亩，为实际面积的20倍，保险机构借此套取财政补贴3.69万元；二是冒用被保险人身份信息投保，一方面直接冒用农业企业身份，如H县2家保险机构支公司在企业业主不知情的情况下，冒用3家农业园区企业信息，投保马铃薯、玉米、猕猴桃、大豆共计7826亩，套取财政资金11.26万元；另一方面伪造集体投保信息，虽政策允许农户通过村集体、龙头企业及经济合作组织集体投保，但要求提供经农户签字确认的分户标的投保清单，而某县3个镇均未留存此类清单，县财政局备案的部分投保清单签字笔迹完全一致，伪造痕迹明显。

（四）审批权限集中，滋生廉政风险

保险机构为推进农村区域投保、出险等工作，除常驻雇员外，还聘请协保员协助开展工作，村干部因掌握基层信息与权力，成为主要聘请对象。在投保回扣利益驱使下，部分村干部参与虚构集体投保信息，甚至动用村集体经济组织资金垫付保费自缴部分。

镇办层面，农综中心既负责审核承保数据，又需对保险理赔进行签章确认，审批权限过度集中，大幅推高廉政风险。除协助保险机构虚构保险交易外，个别农综中心干部甚至参与虚构保险事故，套取理赔款，涉嫌违法犯罪。

三、政策建议

（一）优化补贴兑付方式，切实保障农户权益。针对当前财政补贴直接拨付保险机构、难以确保承保数据真实性的问题，调整补贴兑付机制，通过“惠民一卡通”将补贴资金直接发放至农户，从源头堵塞漏洞。具体可采取两种方案：一是直接向农户发放补贴资金，由农户自主选择是否购买政策性农业保险，充分发挥市场机制作用，倒逼保险机构提升服务质量；二是实行“报账制”，由农户先行垫付全额保费投保，再由村镇收集承保数据及印证资料上报，经行业部门与财政部门审核后，通过“惠民一卡通”向农户支付补贴资金，可考虑适当提高补贴标准，增强农户投保积极性。

（二）强化基础数据支撑，提升决策科学性。建议在农业政策性保险补贴资金中，专项列支各险种基础数据测算费用，聘请第三方专业测绘、统计机构，对各县区耕地保有量、农作物种植面积、牲畜存栏量等关键数据进行精准测算，为补贴资金下达与监管工作提供科学依据，确保资金规模与实际需求相匹配。