《安康市汉阴凤堰梯田保护与利用条例》(以下简称《条例》)于2025年11月28日经陕西省第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准，自2026年3月1日起施行。
一、《条例》制定的背景
汉阴凤堰梯田是安康市首个世界灌溉工程遗产，更是我国秦巴山区兼具生态价值与人文底蕴的重要农业文化遗产，集历史传承、科学研究、美学观赏等多重价值于一体，地位特殊且意义重大。制定《条例》主要基于以下三个方面考量：
一是价值独特且地位重要。凤堰梯田是清代湖广移民开发陕南的珍贵实物见证，完整保留了古代梯田建造智慧、传统农耕技术与水利灌溉系统，承载着深厚的农耕文明和移民文化底蕴，是生态文明传承的杰出典范。随着经济社会发展和城镇化推进，凤堰梯田面临弃耕抛荒、传统技艺传承断层、灌溉系统维护不足、局部建设破坏风貌、旅游开发与保护失衡等多重挑战，亟须运用法治手段筑牢保护屏障。
二是管理体制亟待优化。凤堰梯田保护利用涉及文物、水利、农业、旅游、生态环保等多个领域，长期存在多头管理、职责交叉、协调不畅等问题，需要建立统一高效的保护利用管理机制，既要坚守遗产核心价值底线，又要让当地群众从保护中受益，亟须探索“保护—传承—利用”良性循环的路径，实现生态、文化与经济协同发展。
三是上位法需要细化落地。国家层面的文物保护、土地管理等法律及省级相关法规，难以完全适配凤堰梯田这种复合型、活态遗产的特殊保护需求，亟须通过专门立法细化规定、增强可操作性。因此，制定《条例》将凤堰梯田保护利用纳入法治化轨道，是破解当前困境、保障遗产永续传承的迫切需要。
二、《条例》出台的意义
《条例》的制定出台，成为陕西省首部世界灌溉工程遗产专项法规，标志着陕南首处“世界灌溉工程遗产”保护告别柔性倡议阶段，迈入刚性法治护航的全新发展时期。《条例》系统解决了凤堰梯田保护与利用中“谁来管、怎么保、如何活”三大难题，管理体系从“九龙治水”到“协同作战”，保护屏障从“柔性倡议”到“刚性红线，发展动力从“保护负担”到“护田致富”，文化传承从“生产劳动”到“活态遗产”，让千年农耕文脉持续焕发时代生机。通过法治路径，为活态文化遗产的永续发展、乡村振兴，提供了一个内涵丰富的范本。《条例》的制定出台，不仅是陕西省“小切口”立法的优秀实践，更是全过程人民民主的生动体现，为陕西乃至全国同类遗产提供了安康方案、汉阴样板。
三、《条例》的主要内容
《条例》共六章三十八条，结构清晰、内容全面，构建了凤堰梯田保护利用的完整制度体系。
第一章“总则”，包括第一条至第十一条，明确立法目的、适用范围、保护原则、职责体系、村民自治、经费保障、监督举报、表彰奖励、宣传教育等核心内容，确立“凤堰梯田保护宣传日”，确立了法规的价值导向，统率了后续章节。
第二章“规划和建设”，包括第十二条至第十四条，规范保护专项规划编制要求，明确基础设施和生产建设项目的选址、审批及水土保持责任，严防建设活动破坏遗产风貌。
第三章“保护和管理”，包括第十五条至第二十五条，涵盖物质与非物质文化遗产保护、自然遗产保护、农业面源污染防治、传统农耕传承、产业准入清单、村民建房与殡葬管理、应急处置等内容，明确13类禁止性行为，筑牢保护防线。
第四章“传承和利用”，包括第二十六条至第三十一条，鼓励合规开发利用梯田资源，明确文化旅游、研学体验、产品研发等发展方向，支持农耕文化活动开展，设立种植奖补等激励措施，推动活态传承。
第五章“法律责任”，包括第三十二条至第三十七条，明确了各类违法行为的处罚主体、处罚标准和责任承担方式，并设置了引致条款，以确保与相关法律法规的衔接一致。
第六章“附则”，即第三十八条，规定本条例自2026年3月1日起施行。
四、《条例》的特色亮点
《条例》立足凤堰梯田的复合价值与保护利用实际，制度设计亮点突出，为遗产保护利用提供了精准有效的法治支撑：
一是厘清权责边界，构建闭环管理体系。针对梯田保护利用涉及多部门、多领域的治理痛点，《条例》构建了“市级统筹、县级主导、镇村落实、机构主责、部门协同”的责任体系，明确了市人民政府负责统筹领导，汉阴县人民政府协调实施，镇人民政府落实属地责任，凤堰梯田管理机构承担日常工作，发改、财政、自然资源等多部门各司其职的管理闭环。同时要求建立联合执法机制，将分散的管理权限整合为集中高效的治理合力，破解“多头管理、权责交叉”的治理难题，使梯田保护利用工作从“各自为战”转向“一体联动”。
二是聚焦活态传承，实现保护利用良性互动。《条例》确立“科学规划、严格管理、保护优先、合理开发、活态传承、永续利用”原则，既划定刚性保护红线，又预留合理发展空间。在保护层面，明确保护范围与建设控制地带的具体边界，列出13类禁止性行为，涵盖建设、文物、水利、土地等多个领域，对破坏行为设定严厉处罚。在利用层面，坚持“活态保护”理念，鼓励传统农耕方式传承，支持技艺传承人培育，倡导农耕文化活动、传统灌溉文化活动、非遗挖掘整理等传承活动。同时规划科普研学、生态体验、民宿旅居等合理利用场景，设立水稻、油菜达标种植奖补政策，赋彩人民美好生活，实现遗产保护利用良性互动。
三是全要素覆盖保护，筑牢遗产安全屏障。针对凤堰梯田“自然景观、农业遗产、水利工程、移民文化”的多维价值，《条例》构建了全维度、多层次的保护体系。在保护对象上，既保护梯田本体，也涵盖附属的自然景观、文物古迹、灌溉系统等物质遗产，同时注重收集整理史料档案，保护传统技艺、节庆习俗、传说歌谣等非物质文化遗产。在保护措施上，整合生态环境保护、农业面源污染防治、水土保持、文物保护等多项要求，明确灌溉体系保护、水质监测、垃圾污水无害化处理等具体举措，建立突发事件应急预案，形成“山水林田湖草 + 文化遗产”整体保护、系统保护格局，全面守护凤堰梯田的完整性和原真性。
四是强化民生导向，凝聚全民保护共识。《条例》坚守“立法为民”理念，充分尊重村民在遗产保护中的主体地位。明确村民委员会协助做好保护工作，鼓励通过村规民约、合作社章程等形式引导村民参与，要求村民依法履行耕种、管理和维护义务。同时，搭建全民监督平台，规定任何单位和个人有权制止、投诉和举报破坏行为。设立每年9月5日为“凤堰梯田保护宣传日”，通过宣传、培训、科普等活动普及梯田保护知识。建立表彰奖励制度，对作出重要贡献的组织和个人给予奖励，形成“群众参与、社会监督、全民守护”的良好氛围。
