关于对非法穿越秦岭核心保护区的人员加强管理的提案

案由：巍巍秦岭是中华民族的中央山脉，是中国南北地理和气候的分界线。独特的地理位置，良好的自然生态，吸引了大批的徒步爱好者，在省内甚至周边省份的“驴友圈”中都赫赫有名，而广货街镇蒿沟村也成为了许多驴友首选的进山地之一。近年来，访处经常发生“驴友”非法进入秦岭核心保护区开展户外活动的事件，不仅易造成人员走失、意外伤亡，还会对当地生态环境造成严重威胁，甚至还可能踩到法律红线。《陕西省秦岭生态环境保护条例》第十八条规定，核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。一般保护区生产、生活和建设活动，应当严格执行法律、法规和本条例的规定。第六十三条规定，在秦岭旅游景区游览线路以外或者没有道路通行的区域，组织开展穿越、登山等活动，组织者应当向参与者作出风险提示，事先依法经有关部门批准并向县级以上体育行政管理部门备案。进入秦岭旅游的人员，应当遵守有关森林草原等法律法规、景区管理规定和游客文明行为规范，爱护旅游资源，提倡垃圾减量、垃圾自带，保护生态环境。不得乱砍滥挖、非法捕鱼狩猎、非法野外使用明火、随意丢弃废弃物以及其他破坏秦岭生态环境的行为。

近年来，游客或驴友前往广货街镇境内的登山口攀登秦岭主峰不时出现意外事件，而且也给当地的生态环境带来严重破坏，因相应的管理措施不够完善，登山的驴友留下的垃圾大量堆集在位于蒿沟村冰晶顶公司附近的一处旧房内，一些垃圾零星散落在树林里，严重影响了当地的生态环境，因登山人员较多产生的垃圾也多，运走一堆还有另一堆，因无专项的经费和人员进行管理，让当地管理者感到无能为力也束手无策。打击非法穿越者需要采取多种措施，形成合力，才能有效遏制这一行为。

建议：

一是网络巡查与实地管控双管齐下。利用网络平台进行巡查，精准锁定涉事个人或团体，提前介入，源头打击。在登山口、关键区域安装监控系统，实时追踪驴友进山、出山动态，实现精准识别与高效拦截。

二是协同联动，形成整治合力。相关职能部门要深度协作配合，线上线下同步开展宣传教育与堵截劝返工作。在登山口、村组、酒店等关键区域悬挂横幅、张贴公告、播放宣传音频，广泛发放禁穿通告或发放环保垃圾袋，通过传统媒体和新媒体广泛宣传禁止非法穿越的相关法律法规，提高公众的法律意识，营造浓厚的法治氛围。

三是严格执法，以案释法。对非法穿越行为进行严厉查处，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，未经批准进入自然保护区或在自然保护区内不服从管理机构管理的，可处以100元以上5000元以下的罚款。对造成重大污染或破坏事故的，依法追究刑事责任，以倒逼广大驴友对自然保护区产生敬畏之心。同时传递出“无人区并非法外之地，任何破坏生态环境的行为都将受到法律严惩”的信号。通过发布典型案例，让公众直观感受到法律的严肃性和执行力，对潜在违法者产生强大震慑。

四是建立完善相关规章制度。县上相关部门出台相关规章制度或通知，明确规定游客擅自进入未开发开放游览活动区域，造成生态资源破坏、财产纠纷、人员伤亡等，要承担相应后果和责任，让违法户外活动监督管理处罚职责分明。相关职能部门在加大普法宣传的同时，对遗留的垃圾及时处理后，应对后续垃圾问题采取积极应对措施，防止垃圾再堆集遗留。

通过上述措施，可以全方位、多角度地打击非法穿越行为，保护生态环境和自然资源，同时提高公众的法制意识和法律遵从性。

对政协宁陕县十届委员会第四次会议

第104号建议的复函

尹礼君委员：

您提出关于对非法穿越秦岭核心保护区的人员加强管理的建议收悉，现答复如下：

秦岭是我国重要的生态安全屏障，加强秦岭核心区生态环境保护意义重大。非法穿越秦岭核心保护区不仅破坏生态环境，还危及穿越者自身生命安全。近年来，随着户外运动的兴起，非法穿越秦岭核心保护区的现象时有发生，引发了社会广泛关注。针对此问题，我县高度重视，采取了一系列措施加强管理。 

一、在政策法规方面。《陕西省秦岭生态环境保护条例》明确规定，核心保护区内不得进行与生态保护、科学研究无关的活动。在秦岭旅游景区游览线路以外或者没有道路通行的区域，组织开展穿越、登山等活动，组织者应当事先依法经有关部门批准并向县级以上体育行政管理部门备案。进入秦岭旅游的人员，应当遵守有关森林草原等法律法规、景区管理规定和游客文明行为规范，爱护旅游资源，提倡垃圾减量、垃圾自带，保护生态环境。不得乱砍滥挖、非法捕鱼狩猎、非法野外使用明火、随意丢弃废弃物以及其他破坏秦岭生态环境的行为。对非法穿越秦岭核心保护区的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《陕西省旅游条例》等法律法规进行处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、在执法监管方面。秦岭核心区域执法监管属陕西省森林公安局第一分局及相关部门。2023年8月至2025年6月，宁陕县多部门先后印发多个关于秦岭核心保护区生态保护、穿越登山管理的通告。2025年7月，县委、县政府印发专项管控整治方案，成立由县长任组长的工作专班，明确进山、源头、震慑管控等5项重点任务，以多机制深化常态化监管。6月28日以来，已布设8个检查站点，575人次值守，建电子围栏12处、物理隔离4处，发放宣传资料2381份，劝返车辆656辆、人员1902人，批评教育3人。县农业林业和水利局设置11块宣传牌，制作横幅16条、彩页1万份。7月14日，专班办公室印发联防联控工作机制。此外，6月广货街镇联合多部门开展为期一个月的非法穿越联合执法行动，劝返违规人员、审查教育翻越围栏者，并设警示牌、播警示音频；5月中旬，县公安局、县农业林业和水利局联合制作安装3块大型警示宣传牌及通告，利用语音警示柱宣传，提升公众意识。

三、在环境治理方面。2024年10月，县林长办印发《关于切实做好鹿角梁等区域垃圾清理工作的通知》，广货街、新场等镇组织人员对鹿角梁、冰晶顶等区域垃圾全面清理，设置生态保护与防火提示牌及垃圾存放点，宣传倡导文明探险、自带垃圾下山。其中太山庙镇、广货街镇、新场镇共清理垃圾16次，出动125人次、垃圾运输车14辆次，花费37800元。2025年6月18日，广货街镇清运了冰晶顶公司附近旧房内垃圾。《宁陕县秦岭核心保护区违规登山徒步穿越专项管控整治方案》明确，省宁东、宁西林业局负责辖区国有林区及涉秦岭保护区域垃圾清理，相关镇负责镇域内涉秦岭保护区域垃圾清理，并按实际情况科学补种植被。市生态环境局宁陕分局负责监测因非法穿越对集体林内土壤、水质、生物多样性的生态影响，开展环境损害鉴定评估，及时监督指导相关镇做好生态修复工作。

秦岭核心区域非法穿越监管工作涉及多地市、多部门，要有效、彻底解决这一管理难题，须省、市、县政府牵头，相关部门进一步完善制度、规定，补齐短板，齐抓共管，久久为功，才能得到根本解决。下一步，我们将持续加强非法穿越人员管理：一是完善监管机制，强化部门协同，形成合力；二是配合加大执法力度，严厉打击非法穿越行为；三是深化宣传教育，提升公众生态保护与法律意识，确保非法穿越行为得到有力有效管控。

感谢您对我县秦岭生态环境保护工作的关心与支持，欢迎继续提出宝贵意见建议。

宁陕县农业林业和水利局      宁陕县公安局 

2025年7月29日

联系人：储召艳    联系电话：15229999866