推动小区依法治理 共建美丽和谐家园

四川润方律师事务所主任 何长升

提案摘要：

近年来，小区物业纠纷等问题多发频发，在政府治理方面、社会调节方面、法治建设方面等多个维度存在职责不清、权属不明、参与度低、维权困难等普遍性问题，极大影响了小区和谐与社会稳定，迫切需要依法规范和有序指引。为此，提出如下建议：以党建引领，推动小区法治建设；增强政府治理能力，明确职能职责；完善社会调节机制，提升物业服务质量；提高居民自治水平，完善健全小区自治基本制度。

近年来，小区物业纠纷等问题多发频发，存在职责不清、权属不明、参与度低、维权困难等普遍性问题，极大影响了小区和谐与社会稳定，迫切需要依法规范和有序指引。

去年，我所受省委依法治省办委托，专题开展“法治小区建设研究”，通过对成都、德阳、绵阳、南充等十七个市州进行调研，参与编制《小区依法治理操作指南》，分类梳理了部门依法履职、业主有效自治、物业有序管理、权益依法维护、矛盾纠纷依法化解的政策依据、事项流程，从实践层面指明谁来治、治什么、怎么治的问题，绘制了小区依法治理的施工图。目前，该成果经省委全面依法治省委员会印发，在全省100个小区试点推广。

基于以上调研心得，对于当前小区依法治理中的典型问题和意见建议，作以下汇报：

一、当前小区治理中存在的典型问题

小区治理具有较大的复杂性，既有公权力机关介入小区并加强公共管理的趋势，又有业主自治不断发展的趋势。从政府治理、社会调节、居民自治三个维度，我们认为小区治理存在以下典型问题：

（一）在政府治理方面存在的问题

1.行政机关之间责权不清晰。以物业管理活动为例，《物业管理条例》建立了“双轨制”的监督管理模式，规定住建部门、街道办事处对成立业主大会、选举备案业主委员会等均有职责进行监督管理。但在具体事项上如何分工，存在规定冲突、职责不明确等现实问题。

2.街道办事处力量有限，制约了治理效能的提升。街道办事处的职责范围基本涵盖小区自治、物业管理的全部环节。经梳理，街道办在小区治理中有61项职责，但街道办人少事多，难以履行全部职责，导致治理效能的降低。

3.对违法行为的查处存在不足。调研中发现，对于住改商、群租房、违章搭建等严重影响小区居民的生活秩序的违法行为，存在查处不及时、不到位等现象。

（二）在社会调节方面存在的问题

1.物业服务市场竞争不充分。物业服务存在市场竞争不充分的问题，其主要体现在：前期物业服务企业由开发商选定，且约定的服务期限普遍较长，这实际上排除或限制了其他市场主体的良性竞争。这种竞争的缺失，一是造成了物业服务品质与服务费用价格不成正比；二是产生了“撬盘”等非常规竞争方式，严重影响社会秩序。

2.履行物业服务合同过程中容易引发争议。一是业主、业主委员会难以对物业服务合同进行有效监督。二是对于物业服务企业服务质量考核认定难度较大，部分轻微违约的情况下，难以追究物业服务企业违约责任。

（三）小区法治建设中，居民自治面临的问题

1.新型城镇化下，业主自治存在权利错位问题。对出租率较高的小区，存在权利享有与行使错位的现象，即享有共同管理权的业主因为没有实际居住在小区，缺乏参与小区自治的主观能动性，而在小区实际居住的承租人有参与小区自治的主观能动性，却并不享有共同管理权。权利错位导致小区难以有效开展自治活动。

2.将自治方式局限于业主大会、业主委员会，限制了小区自治活动的开展。调研中发现，在地方立法的制度设计和治理实践中，存在将业主大会（业主委员会）视为唯一自治方式的思维惯性。这不仅限制了小区业主开展自治活动的积极性，也与小区自治需求存在脱节。

3.成立业主大会、选举业主委员会的门槛较高。但目前来看，现行地方性法规以及政策文件并没有进行制度优化设计，成立业主大会、选举业主委员会的难度仍然较大。

4.政府治理、社会调节、居民自治相互协同难度较大，缺乏共建共治共享条件和平台。我们在调研中发现，通过党建引领小区治理的方式，更容易实现共建共治共享目标。但在党建引领小区治理过程中，仍然存在小区党支部政治功能发挥不明显、党员参与小区治理积极性不高、小区治理共建共享机制有待融合完善等一系列问题。

二、有关建议

（一）以党建引领，推动小区法治建设

党的领导是加强基层治理体系和治理能力现代化的根本保证。加强基层党的建设既是贯穿小区治理的一条红线，也是实现小区善治的总钥匙。调研中，部分小区在社区党委和小区党支部的组织领导下，创设了“四级协商”机制、“三三三联动”工作体系、“1+211”治理模式等优秀的党建引领小区治理模式，为实现共建共治共享的小区治理制度提供了创新经验。

（二）增强政府治理能力，明确职能职责

明晰街道办事处与其他政府部门之间的职责，形成分工合理、统筹协调的政府基层治理体系。通过行权清单、法治账图等方式，明确有关小区治理主管部门的工作分工，以及街道办事处在履行综合管理的统筹协调职责。同时，建立主管部门与街道办事处的工作衔接机制，明确主管部门与街道办事处之间的来函程序、工作移交程序、重大事项通知程序等。同时，加大对违法行为的查处打击力度，针对住改商、群租房、违法搭建等问题，建立多部门联合执法的常态化机制，将涉及的违法行为落实到具体执法部门，形成打击违法的合力。进一步修改完善相关行政规范性文件，将合法经营作为民宿等新经济形态的首要条件，避免误导市场主体损害他人合法权益。

（三）完善社会调节机制，提升物业服务质量

提高物业服务市场竞争水平，形成健康的物业服务企业进入、退出机制。规范物业服务合同的合同期限，对于前期物业服务合同，严格执行《四川省物业管理条例》关于合同期限最长不超过二年的规定，将每年末的业主满意度评价纳入续签物业服务合同的依据。同时，健全物业服务企业退出机制，通过制定政策文件和试点等方式，在无法成立业委会的情况下，允许经多名业主联名申请，居民委员会可直接组织召开业主大会，对针对是否更换物业服务企业的议题进行表决。此外，逐步引导包干制计费的小区向酬金制、信托制模式转化。

（四）提高居民自治水平，完善健全小区自治基本制度

完善建筑物区分所有权制度。针对业主将房屋对外出租后，难以行使共同管理权的问题，探索试点赋予房屋实际使用人在特定条件下行使共同管理权的可行路径，实现房屋实际使用人与共同管理权的契合，解决权利享有者与行使意愿的错位；探索建立多样化的小区自治模式。除通过召开业主大会、选举业主委员会进行自治外，将组织业主担任楼栋长、成立院落委员会等方式纳入小区自治的范畴，并规范相应的自治程序。通过最大程度将各类小区自治的方式纳入规范体系，并针对不同自治方式设置相应的表决事项范围，实现促进小区自治与保障业主合法权益的统一。