关于规范促进网约房行业健康发展的建议

成都市锦江区公安分局副分局长 杨钰嶙

提案摘要：

近年来，网约房作为一种新兴住宿模式，因其便捷性、高性价比等优势迅速赢得市场青睐，但由于制度规范的缺失、安全条件的制约和管理机制的缺位，传统的管理方式难以应对网约房衍生出的问题隐患。通过对法律监管滞后、实名认证困难、隐患管治乏力等治理困境的分析，提出推进立法进程，实现有法可依、依法治理；坚持智慧赋能，实现动态排查、补盲堵漏；强化协同联动，实现行业自治、部门监管等建议。

随着共享经济的蓬勃发展，网约房作为一种新兴住宿模式，因其便捷性、高性价比等优势迅速赢得市场青睐。近年来，在现行政策和相关法律不明确的情况下，越来越多的闲置房源涌入这一市场，各类问题隐患逐渐凸显，带来诸多治理隐忧。如何延伸触角、跟进管理、规范业态，提升法治、智治和共治水平，建立网约房治理新格局，规范促进网约房行业健康发展，已然成为当前社会治理不容忽视的问题。

一、行业特点

网约房是通过互联网渠道发布房源、接受预订、提供住宿服务的住宿空间；网上发布信息后，租客直接在线选房、电子支付、密码解锁、拎包入住、随租随退，整个租房过程全部在线上实现，房东和房客无需面对面直接接触；其经营模式主要分为C2C、B2C两种模式，C2C即为租客在网约房平台上直接与个人房东联系，平台本身不拥有房源，房东收取租金、平台赚取中介佣金，提供服务、发放广告获得利润；B2C模式是由专门的网约房业内公司收集散客房源或向房屋所有人签订房屋租赁合同，按照一定标准对房源进行改造，再以公司名义通过互联网统一对外经营。

（一）市场需求量大。庞大的租赁市场需求和出租房屋供给，为网约房提供了厚实的发展土壤。由于网约房尚未列入法律法规的监管范畴，别墅、商品房、公寓、“商改住”、违建房等各种类型的房屋，均可进军网约房市场。近年新兴的私人影院，甚至也附设有可供住宿的房间，成为变相的网约房。

（二）网约渠道多。房屋业主、经营管理者可以通过多种渠道在线发布房源。线上房源主要集中在房屋租售电商平台，包括小猪、途家、蚂蚁、爱彼迎等在线短租平台，以及58同城、贝壳、安居客、我爱我家等房屋中介平台，而携程、马蜂窝、去哪儿、飞猪等旅游服务平台以及大众点评、美团等消费平台也有专门的住宿服务模块；此外，知乎、豆瓣、简书、小红书等网络社区平台也能进行房源发布，甚至微信、微博、QQ等社交平台和抖音、快手等短视频平台也有用户零星发布房源。网友可以根据自己的网络使用习惯，通过各式各样的渠道找到符合自身需求的房源。

（三）经济收益高。通常，网约房通过旧房改造、适当装修，就可以投入营业且收益颇丰。例如：锦江区中心城区两居室房源月租仅2000元左右，但经简单修葺改装后，日租价可达300元以上，每月短租7天即可有回报；城郊房源两居室月租仅1600元左右，但日租价可达200元左右，装修有特色的可达500元左右，每月短租3之5天即可取得回报。

二、治理困境

由于制度规范的缺失、安全条件的制约和管理机制的缺位，传统的管理方式难以应对网约房衍生出的问题隐患

（一）法律监管滞后。目前，我国尚无专门针对网约房的全国性法律法规，对其法律性质、监管部门、管理办法及处罚措施等均无明确规定。同时，因其自身条件的局限，既无工商许可，也无治安特业许可，无法纳入治安特种行业管理，导致其法律定位模糊，处于“无主管单位、无准入门槛、无服务标准”的“三无”状态，给部门监督管理带来了诸如该不该管、谁来管、管什么、如何管等一系列难题。同时，由于缺乏法律法规制度支撑，负有监管责任的住建、工商、税务、卫健、应急等其他职能部门管理“无抓手”，使网约房治理工作大打折扣。

（二）实名认证困难。目前，对网约房租赁双方履行实名登记义务没有强制性、约束性规定，受利益驱使，大多数网约房经营者“有房就开、有客就拉”，未对入住人员进行前台登记、人证核验，导致无证入住、人证不一、一证多人等现象普遍存在，极易使网约房成为“藏污纳垢”的“温床”。

（三）隐患管治乏力。由于网约房行业主管部门不确定，行业准入、行业监管等标准规范无从谈起，网约房不需要前置审批，经营者不用实地值守，房源位置分散隐蔽，无明显标识，正常闭门落锁，加之，受当前营商环境影响，网约房的转让、新增、关停等现象较为频繁，大量寄宿在网约房的流动人口数据流失，长期处于底数不清、情况不明、管理不严、信息不实的状态，存在严重隐患。同时，由于网约房平台对房屋质量和业主的监管能力较弱，在经营、消防、安全、卫生等方面缺乏必要的资质审核，大多数网约房由商品房改造而成，装修时随意改变房屋结构；有的系楼顶违法搭建建筑，有的被分隔成多个小单间，普遍无灭火器、应急灯、疏散通道等消防安全设施设备，难以达到消防标准，隐患突出，易引发群死群伤火灾事故。另外，网约房经营者与入住人员的素质良莠不齐，在纠纷调解、隐私保护、隐患治理等方面又缺乏相应的服务保障机制，各方在追逐自身利益最大化的过程中，可能因为网络支付、住宿安全、邻里关系纠纷、退款问题和非法短期转租、恶意差评、恶意破坏房屋硬件设施等原因引发矛盾纠纷。

三、工作建议

对伴随新兴科技和互联网产生的新业态新模式，政府职能部门既要保持包容审慎的原则，在坚持底线思维的前提下允许创新试错、市场自我纠偏，更要跨前一步、主动介入、积极作为，以坚守安全底线为基础性支撑，以充分释放新业态活力为导向，厘清新业态与价值导向的安全边界，以“法治＋智治＋共治”探索网约房精细化治理长效机制，引导新业态在法治轨道内健康发展，在治理监管与产业发展中达成平衡，实现提升治理效能和促进产业健康发展的“双效合一”。

（一）推进立法进程，实现有法可依、依法治理。要推动网约房行业合法化、规范化发展，首要任务是充分发挥立法引领作用，建立健全网约房行业管理法律法规体系。一是推动立法，明确网约房法律性质。将所有类型的网约房纳入法律调整、适用范围，明确行业归属和准入条件、程序，明确房源建筑结构、装修规范、经营规模和治安、消防、卫生等标准，明确电商平台、从业者、承租方的权利义务和违法后果，明确政府职能部门管理职责、管理权限和惩处措施。二是出台办法，厘清行政机关监管职能。住建、应急、文旅、税务、市场监管、公安等部门要根据各自职责和权限，在网约房全国性法律法规制定出台的基础上，结合本地网约房行业特点，配套出台网约房相关管理办法，各司其职又密切配合，努力消除法律法规监管盲区。三是制定行规，实行信用评级管理。在相关立法未出台前，在地方党委、政府统筹组织下，聚焦网约房房源、行业主体义务、追责依据等，在网约房集中区域成立行业协会，制定行业规范，对经营管理者、电商平台、入住人员应遵守的义务规定予以明确，实行义务清单式管理，并将网约房租赁行为纳入信用管理体系，对电商平台、经营管理者、入住人员进行信用评级，将违反网约房行业规范和法律法规人员纳入违法失信“黑名单”管理，对其实施限制交易乃至强制退出市场等措施，依法依规规范网约房租赁行为。

（二）坚持智慧赋能，实现动态排查、补盲堵漏。网约房作为数字信息化时代的产物，规范行业治理离不开大数据等智能技术手段的支撑。一是全面采集汇聚，全量掌握数据资源。针对网约房数据主要汇聚在网上平台的现状，以智慧锦江建设为契机，依托大数据实战服务中心等，全方位整合各网约平台数据（网约房平台信息、房屋信息、房东信息、入住登记信息等数据）、全息感知数据（人脸识别、无线上网、视频监控、物联感知等数据）、社会数据（水、电、煤气等数据），建立全区网约房数据库，并利用多重数据融合分析，合理设定短期内进出房间频次预警阈值，将分析出的实有房源与网约房登记房源信息比对碰撞、分析研判，挖掘疑似未报备的房源信息数据，实现从“以房找人、以房管人”传统管理模式到“以网找房找人、以房落地查人”智慧管理模式的转变。二是聚焦管理场景，深耕数字建模。针对网约房入住人员信息采集难题，可建立网约房管理服务信息系统程序，一键预约备案，为实现数据交互比对提供详细数据支撑；推动自建感知设备，在网约房楼宇主要出入口、重点楼层，安装布建智能感知前端设备，并在设备中植入房间号、房门位置、抓拍图片视频数据的底层模型，同时，在每间房源统一安装人体感知生物雷达，进行人员数量动态检测监管，精准掌握进出时间、进出频次、房间号、人员数等数据信息，实现“终端预警推送、现场核查处置”的闭环管理，有效解决“一人登记多人入住”等难题。另一方面，将进出频次、进出人员数、人员特征等要素作为识别重点，建实人脸识别、步态分析、动态采集、静态比对等基础模型算法，实时比对发现异常情况，联动公安预警报警。三是实施智能预防，提升安全系数。针对网约房消防安全设施良莠不齐，安全漏洞多等情况，推动网约房经营者安装智能电表、燃气表、烟感灭火设备、感应喷淋等智能化设备，以智慧预防代替人工监管，全面提升网约房安全系数，助力网约房规范管理。

（三）强化协同联动，实现行业自治、部门监管。要推动网约房行业良性循环，需联动社会各方力量，以共建共治共享拓展网约房治理新局面。一是纳入网格“主动防”。将网约房管理纳入基层治理、平安锦江建设和社会治安防控体系建设，推动形成齐抓共管的治理格局。积极引导网约房平台履行主体责任，统一明确平台上线条件和规范，对经营者的经营资质、管理和服务水平，对入住方的身份核查、数据上传承担监管职责；平台要与网约房经营者、入住人员之间签订安全公约，对不符合建筑、消防、卫生、环保等要求以及遭到合理投诉举报的房源，依照安全公约予以整改或平台下架。积极发动社区网格员、物业保安，开展网约房基础信息、邻里矛盾纠纷等排查摸底、及时上报，实现管理关口前移。二是全面联动“主动治”。发挥主导、主动、主抓作用，在党委、政府统筹下，市场监管、住建、应急、卫健、公安等部门加强协调联动，建立预警、约谈、黑名单等“网约房风险隐患管控机制”，开展综合执法行动，按“一般、风险、问题”三个等级，分强度分频率梯次落实对网约房行业的安全检查，对网约房不按照规定实名登记旅客信息、非法经营、容留违法犯罪以及违反消防、住建等部门法规的各类违法行为坚决打击，依法处罚、取缔、责令限期整改；畅通投诉举报渠道，对重点区域、重点部位进行“挂牌”督办，从执法层面形成监督管理震慑，有效遏制涉网约房违法犯罪行为发生。适时推广网约房星级评比工作，对照相关规则评定五星、四星、三星等星级网约房，直接挂钩住宿价格，倒逼经营者规范服务行为、整改安全隐患、配合政府职能部门共同做好网约房日常管理。三是突出主责“自主管”。借鉴成熟行业协会做法，加强行业自我管理。对规范经营、创新经营的网约房，由政府主导，向群众开展正面宣传，筛选一批、宣传一批有特色有亮点又规范经营的网约房样板，全面带动本地网约房行业发展，逐步形成健康、规范、和谐的行业风气。